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29. Juni 2010

Mitgliederversammlung mit anschließendem Vortrag „Die EU-Außenpolitik nach dem Lissabon-Vertrag“

Prof. Dr. Horst-Günter Krenzler, Generaldirektor für Auswärtige Beziehungen a.D. der Europäischen Kommission und Vorstandsmitglied der Gesellschaft für Außenpolitik

Zusammenfassung

Die EU-Außenpolitik nach dem Lissabon-Vertrag

1. Seit dem 1. Dezember 2009 ist der Lissabon-Vertrag in Kraft getreten. Die außenpolitische Maschinerie der EU arbeitet seitdem nach einem anderen Rythmus als bisher. Die Stärkung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit und Effizienz der EU war eines der wesentlichen Reformziele beim gescheiterten Verfassungsvertrag aber auch bei der Ausarbeitung des Lissabon-Vertrags, der im wesentlichen die Änderungen des Verfassungs-vertrages aufnimmt. Es gibt deshalb umfangreiche Änderungen des Vertrages im Bereich des auswärtigen Handelns der EU. Was sind nun die wesentlichen Neuerungen im Vergleich zum alten Vertrag von Nizza?

2. Sie erinnern sich, im Nizzavertrag gab es einen Hohen Vertreter für die Außenpolitik, Javier Solana, der als früherer Außenminister Spaniens und ehemaliger NATO-Generalsekretär große außenpolitische Erfahrungen aufwies. Er war gleichzeitig Generalsekretär des Ministerrats und stützte sich auf dessen Bürokratie. Der neue „Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik“ (früher Außenminister) bzw. die Vertreterin Catherine Ashton ist gleichzeitig Vizepräsidentin der Kommission („Doppelhutlösung“). Sie soll in dieser Funktion gleichzeitig die gemeinschaftlichen Außenbeziehungen koordinieren, also die Handels- und Entwicklungspolitik, die Erweiterungs- und Nachbarschaftspolitik. Zugleich ist sie aber Chefin bzw. Außenministerin der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungs-politik (GSVP). Sie leitet die Sitzungen des Außenministerrats, früher saß die jeweilige – alle 6 Monate wechselnde – Präsidentschaft vor. Damit wird die Einheit der Exekutive in den Außenbeziehungen hergestellt. Die GASP und die übrigen Politiken der Union sollen dadurch auch mehr Kohärenz bekommen.

3. Sie ist auch Chefin des neuen „Europäischen Auswärtigen Dienstes“ (EAD), über dessen Zusammensetzung jetzt gerade in Brüssel Einigung erzielt worden ist. Was ist das für ein Animal? In diesem Europäischen Auswärtigen Dienst wird eine neue von der Kommission unabhängige Dienststelle sui generis geschaffen, die die bisherigen entsprechenden Generaldirektionen des Sekretariats des Ministerrats für die GASP, die Generaldirektion Außenbeziehungen der Kommission und nationale abgeordnete Diplomaten zusammenführt. Um diesen Dienst gab es naturgemäß gewaltiges Tauziehen zwischen EU Ministerrat, EU Kommission und nationalen Außenministern, die alle ihren Anteil an dem EAD forderten. Auch das Europäische Parlament mischte in diesem Konzert mit, muss es doch die Finanzierung des Dienstes aus dem Gemeinschaftsbudget sowie die notwendige Anpassung des EU-Beamtenstatus billigen. Nach der Einigung kann der Dienst frühestens am 1.12. dieses Jahres die Arbeit aufnehmen. Er soll über ungefähr 7000 Mitarbeiter verfügen. Da eine große Zahl der Mitarbeiter jetzt schon in den 137 Außenvertretungen der EG-Kommission sitzt, die jetzt in EU-Delegationen umgewandelt worden sind, werden letztlich ca. 1.200 Beamte des höheren Dienstes in der Zentrale angesiedelt sein. Diese Delegationen/Botschaften haben eine enorme Wirkung, wenn sich die 27 auf eine gemeinsame Linie einigen. Viele Staaten -gerade in der Dritten Welt - schließen sich der EU an; eine Einigung in der EU, die ja in aller Regel ein Kompromiss ist, kann konsensbildend wirken. Mindestens 30% der Mitarbeiter sollen von der Kommission, 30% vom Ministerrat und der Rest von den Mitgliedstaaten kommen. Mit dieser Bündelung der Kräfte in dem EAD werden sicher bisher bestehende Friktionen zwischen Kommission und Ministerrat überwunden.

An der Spitze des Dienstes soll ein Generalsekretär stehen, flankiert von zwei Stellvertretern, von denen einer wahrscheinlich aus dem Ministerrat , einer aus der Kommission kommen wird .

4. Auf Frau Ashton kommen indes fast untragbare Belastungen zu. Hohe Vertreterin, Vizepräsidentin der Kommission, Amtchefin des EAD, das sind schon 3 kräfteverzehrende Jobs. Zählt man die regelmäßigen Gipfeltreffen mit allen großen Ländern hinzu, die Reisen in Krisengebiete, Treffen mit anderen Außenministern, die Berichtspflicht vor dem EP, dann erkennt man einen Konstruktionsfehler des Lissabon-Vertrags. In der Tat wären ein oder zwei Stellvertreter auf politischer Ebene bei einem solchen Großverband angebracht gewesen. Frau Ashton wird sich nun, auch in der Berichtspflicht vor dem EP, auf andere Kommissionskollegen stützen müssen, z.B. auf den Nachbarschaftskommissar, den Entwicklungs-kommissar, den Handelskommissar.

Damit, und das war eines der Ziele der Reform, ist für die 5-jährige Amtszeit des Hohen Vertreters kontinuierlich ein klarer außenpolitischer Ansprechpartner vorhanden.

5. Das Stichwort „Kontinuität“ gilt für eine andere außenpolitisch relevante Vertragsänderung, die Schaffung eines Präsidenten des Europäischen Rates, der für 2 1/2 Jahre ernannt wird (Wiederwahl ist möglich), also maximal auch 5 Jahre, der dem Europäischen Rat vorsitzt, also den Zusammenkünften der Staats- und Regierungschefs und des Präsidenten der Kommission. Auf seiner Ebene – also auf der Ebene des Staatschefs – nimmt er die Außenvertretung der UNION in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen - und Sicherheitspolitik wahr.

Wie muss man sich das in der Praxis vorstellen? Zum Beispiel Treffen auf hoher Ebene mit Russland und USA. Auf Seiten der EU wahrscheinlich 3 Akteure. Van Rompuy für GASP, also den intergouvernementalen Bereich, Barroso für gemeinschaftliche Außenbeziehungen. Und was wird aus der jeweils amtierenden Präsidentschaft? Das ist sehr umstritten. Zum Beispiel in diesem Frühjahr war ein Gipfeltreffen mit den USA in Spanien geplant. Da hieß es gleich im State Department: Jede Reform in der EU bedeutet ein Verhandlungspartner mehr am Tisch – jetzt Van Rompuy, Zapatero, Barroso; vorher wären es Zapatero und Barroso gewesen. Und weiß man genau, wer für was zuständig ist? In Brüssel gibt es das Gerücht, dass die USA diese Unklarheit als Vorwand genutzt hat, um den Gipfel abzusagen. Aber natürlich hatte Obama auch an der Heimatfront dieses Frühjahr genug zu tun und das blieb nicht die einzige Auslandsreise, die er dieses Frühjahr abgesagt oder verschoben hat.

6. Alles in allem ist damit eine Zusammenfassung des politisch/diplomatischen Potentials gelungen und es sind ständige Ansprechpartner vorhanden: Van Rompuy und Ashton. Das müsste mehr Effizienz ermöglichen. Allerdings wird die GASP nicht eine gemeinschaftliche Politik. Sie behält ihre Sonderstellung. Es bleibt bei „besonderen Bestimmungen und Verfahren“ (Art. 24 Abs. 1) und es bleibt bei der Einstimmigkeit, während für die Gemeinschaftspolitiken die qualifizierte Mehrheit gilt. Jeder der 27 Mitgliedstaaten kann daher eine außenpolitische Initiative blockieren bzw. verwässern, wenngleich der kollektive Gruppenzwang im allgemeinen wirkt, solange eine überwiegende Mehrheit sich für eine Initiative ausspricht. Zu den besonderen Verfahren gehören auch sehr eingeschränkte Mitwirkungsrechte des EP, das nur unterrichtet und angehört wird; und des Europäischen Gerichtshofs, der über GASP-Maßnahmen keine Rechtskontrolle ausübt, es sei denn, natürliche oder juristische Personen sind von restriktiven Maßnahmen z.B. bei der Terrorismusbekämpfung betroffen. Alles in allem kann man daraus folgern, dass die Mitgliedstaaten weiter neben der GASP auch an einer nationalen, eigenständigen Außenpolitik festhalten wollen und der GASP nicht den supranationalen Charakter des übrigen Unionsrechts annehmen soll. In zwei Erklärungen zum Vertrag (Nr. 13 und 14) haben sie deutlich zum Ausdruck gebracht, dass ihre Zuständigkeiten, ihre nationalen diplomatischen Dienste, ihre Beziehungen zu Drittländern und ihre Beteiligung an internationalen Organisationen wie ihre Mitgliedschaft im Sicherheitsrat nicht berührt werden sollen. Die GASP bleibt also im Gegensatz zur ausschließlichen Kompetenz in der Handelspolitik der Union eine ergänzende Veranstaltung zur Außenpolitik der Mitgliedstaaten. Allerdings ist es in der Welt von heute wirksamer, wenn ein Verbund von 27 Mitgliedstaaten die Blockade des Gazastreifens verurteilt, als wenn das ein noch so großer Mitgliedstaat alleine tut. Es bleibt aber ein großer qualitativer Unterschied zu einer wirklichen Gemeinschaftspolitik wie der Handelspolitik, in der es nach dem Lissabon-Vertrag eine erweiterte ausschließliche Kompetenz der EU auch für den Dienstleistungshandel, den Schutz des geistigen Eigentums und der ausländischen Direktinvestitionen gibt. Hier spricht die EU mit einer Stimme und verhandelt mit dem großen Binnenmarkt im Rücken auf gleicher Augenhöhe wie die anderen großen Handelspartner USA, China, Indien etc.

7. Ich habe bereits vom Ausbau der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik gesprochen (Art. 42-46 EUV). Die Regelungen über die GSVP beinhalten im Wesentlichen eine Konsolidierung dessen, was sich als Praxis der EU in den letzten Jahren auf der Grundlage der sehr knappen vorherigen Bestimmungen herausgebildet hatte. Der Vertrag unterscheidet a)zwischen der Sicherheitspolitk, die auf internationale Einsätze bezogen ist: Friedenssicherung, Konfliktverhütung, Terrorismusbekämpfung (Art. 43 Abs. 1 EUV) und b)der gemeinsamen Verteidigung des Unionsgebiets, die nunmehr ein Ziel der Union bildet, welche aber noch zur seiner Verwirklichung eines einstimmigen Bechlusses des Europäischen Rats bedarf (Art. 42 Abs. 2 EUV). Der Vertrag von Lissabon schafft auch die bereits gegründete Europäische Verteidigungsagentur, die der Entwicklung der Verteidigungsfähigkeiten und der Waffenbeschaffung dient. Die ständige strukturierte Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten in Fragen der Sicherheitspolitik ermöglicht es den Staaten, die anspruchsvolle Kriterien in Bezug auf ihre militärischen Fähigkeiten erfüllen, enger zusammen zu arbeiten,- gewissermaßen ein Europa der 2 Geschwindigkeiten auf dem Gebiet der Verteidigung. (Art. 42 Abs. 6, 46 EUV, Protokoll über die ständige strukturierte Zusammenarbeit nach Art. 28a des Vertrags über die Europäische Union).Hinzu tritt zudem eine Beistandsverpflichtung der Mitgliedstaaten untereinander für den Fall eines bewaffneten Angriffs, die jedoch unter dem Vorbehalt des besonderen Charakters einzelner mitgliedstaatlicher Verteidigungspolitiken steht (Art. 42 Abs. 7 EUV). Außerdem steht der Streitkräfteeinsatz der Bundesrepublik auch für Missionen im Rahmen der GASP unter dem Vorbehalt der Zustimmung des deutschen Bundestages nach dem Parlamentsbeteiligungsgesetz.

8. Bei der Umsetzung der Reform hängt viel von den handelnden Persönlichkeiten, ihrem Rollen-verständnis, ihrer Durchsetzungskraft und ihrer Kreativität ab, mit der sie die neu geschaffenen Funktonen des Lissabon-Vertrages ausfüllen. Wie viele andere war ich über das vom Europäischen Rat gewählte Gespann Van Rompuy, ein ehemaliger belgischer Regierungschef, und Catherine Ashton enttäuscht. Van Rompuy, eher ein Sitzungspräsident, der vermittelt statt ein Impulsgeber, und Catherine Ashton, die frühere Außenhandelskommissarin, der jede vorherige außenpolitische Erfahrung abgeht. Entsprechend miserabel war das Presseecho. Nun, man soll Politiker an ihren Taten messen. Und Van Rompuy hat mit einigem Geschick die AGENDA gesetzt, gute Arbeit bei dem Eurorettungspaket geleistet, auch eine wenigstens indirekte außenpolitische Großtat, denn nach der Stellung des Euro misst sich zu einem Teil auch der politischen Weltgeltung Europas. Van Rompuy ist weder ein Präsident im französischen Sinne noch ein einfacher Sitzungsleiter. Seine Funktion ist es, eine gemeinsame Orientierung der MS zu fördern. In welche Richtung bewegt sich die Union? Wie wollen wir in der Welt von morgen stehen? Wie soll sich das Verhältnis zu unseren strategischen Partnern entwickeln?

Meine Zweifel gelten vor allem Ashton, die sich aber, wie man inzwischen hört, vor allem in Washington ein gewisses Standing erarbeitet hat. 9. 9. Schluss

Die Änderungen der „Außenverfassung“ der Europäischen Union durch den Vertrag von Lissabon sind durchaus weitreichend und umfangreich. Viele Änderungen bergen durchaus das Potential für eine Stärkung der Handlungsfähigkeit, insbesondere die Neu-gestaltung des Amtes des „Hohen Vertreters für die Außen- und Sicherheitspolitik“ sowie die Errichtung des EAD, aber auch die Erweiterung der Zuständigkeiten der Union im Bereich der gemeinsamen Handelpolitik. Es bleiben aber viele Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen der GASP/GSVP und den Gemeinschaftspolitiken. Bereits die ersten Amtsmonate von Catherine Ashton haben schon Beispielfälle dafür erbracht, daß diese Abgrenzungsschwierigkeiten zu Streit Anlass gegeben haben. Es wird nach meiner Auffassung 2-3 Jahre dauern, bis sich ein neues institutionelles Gleichgewicht eingependelt hat.

10. Letztendlich wird die zukünftige Effektivität der

Außenpolitik der Europäischen Union vor allem von dem Willen ihrer Mitliedstaaten abhängen, eine solche auch tatsächlich zu wollen, zu akzeptieren, zu fördern und sie auch gemeinsam durchzuführen. Eine Politik, bei der jeder Mitgliedstaat sich eine Vetomöglichkeit vorbehält und von dieser auch mehr oder weniger regen Gebrauch macht, kann niemals eine echte „Gemeinsame“ Politik werden.

Es bleiben also viele Fragen; um mit Brecht (Der gute Mensch von Sezuan) oder mit Reich-Ranicki zu sprechen: „Wir stehen selbst enttäuscht und sehn betroffen, der Vorhang zu und alle Fragen offen“.

Prof. Dr. Horst-Günter Krenzler